知识产权综合管理体制改革现状及趋势分析
作者：钟时 更新时间：2016-12-21 15:50:56
市场监管面临的新形势、新挑战及存在的问题--知识产权综合管理体制改革现状及趋势分析
商标局 钟 时
一、我国知识产权管理现状
（一）行政管理体制
从中央层面来看，我国涉及知识产权行政管理的机关部委有：国家知识产权局（对专利权的保护）、国家工商总局（对商标专用权及类似权利的保护）、国家版权局（对版权的保护）、国家质检总局（对原产地名称保护）、农业部和林业局（对植物新物种权的保护）、工信部（对互联网域名权管理）等单位，以及最高人民检察院、最高人民法院的司法管辖权，海关总署与公安部的综合执法职能。
（二）政策环境背景
近年来，党中央、国务院对知识产权工作作出新部署。十八届五中全会提出要深化知识产权领域改革，加强知识产权保护，加强知识产权交易平台建设。2015年，《中共中央国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》正式出台，明确授权各省开展知识产权改革试验；同年，国务院了印发《关于新形势下加快知识产权强国建设的若干意见》，对知识产权强国建设作出明确安排。
（三）近年来知识产权保护取得的主要成绩
1.知识产权创造保持良好增长势头。截至2015年底，我国商标累计申请1840.27万件，累计注册1225.39万件，有效注册1034.39万件，实现“三个超千万”。有效注册商标量连续14年保持世界第一。2015年，我国共受理商标注册申请287.6万件，比上一年增长25.85%，创历史新高，商标申请量持续快速上涨的态势仍然延续。全年商标网上注册申请达198.82万件，占同期申请总量的69.13%，为纸件申请的2.2倍。我国每万户市场主体的平均有效注册商标拥有量从2011年的1074件增加到2015年的1335件，增幅为24.3%。截至2015年年底，我国平均每7.5个市场主体拥有一件有效注册商标。截至2016年3月底，已注册地理标志集体商标、证明商标3091件，其中国外地理标志商标84件。
2015年，全国共受理专利申请279.9万件，其中发明专利申请量突破100万件，达到110.2万件，同比增长18.7%，连续5年位居世界首位。去年我们授权的发明专利是35.9万件，位居全世界第二位。受理PCT国际专利申请3.05万件，同比增长16.7%。每万人口发明专利拥有量达到6.3件。
2015年，我国作品著作权登记量再创历史新高，达到134.8万件，同比增长35.9%，计算机软件著作权登记量29.2万件，同比增长33.63%。农业植物新品种权申请量2069件，同比增长17%。林业植物新品种权申请量累计达1788件。
2.知识产权法律法规建设稳步推进。《商标法》、《促进科技成果转化法》已正式出台施行。《反不正当竞争法》、《著作权法》、《种子法》正在修订中。此外，科技部、环保部也正在起草制定《人类遗传资源管理条例》、《生物遗传资源获取管理条例》。
3.知识产权保护力度进一步加大。2015年，全国各级工商、市场监管部门共立案查处侵权假冒案件5.1万件，办结案件4.7万件，案值7.4亿元。捣毁制假售假窝点522个，依法向司法机关移送涉嫌犯罪案件238件，涉案金额1.2亿元。全国共办理专利行政案件3.6万件，同比增长46.4%；全国公安机关共破获侵权假冒犯罪案件2.1万起，涉案总价值263.9亿元。海关扣留侵权货物约2万批次，涉及货物6400余万件，新核准知识产权海关备案5600余件，同比增长18.3%。新收知识产权民事一审案件10.98万件，同比增长13.5%。检察机关共批准逮捕涉及侵犯知识产权犯罪案件2615件4445人，提起公诉4484件8025人。27个省（区、市）建成知识产权行政执法与刑事司法衔接信息共享平台。
此外，我国知识产权运用进一步加强，全年专利、商标、版权质押融资总额达931.7亿元；知识产权重点领域改革稳步推进，工商总局积极推进商标网上申请全面开放，知识产权局取消专利代理分支机构设立审批，农业部开发植物新品种权网上申请平台等；知识产权对外合作交流深入开展，知识产权高层外交更加频繁。
二、我国知识产权综合管理体制改革现状
目前，苏州市、长沙市已对专利与著作权管理实行“二合一”模式，上海自由贸易试验区、浦东新区2014年下半年相继推行的专利、商标与著作权的“三合一”管理模式。
此外，深圳自2009年起在全国率先改革，以原工商行政管理队伍为主，综合工商、质监、知识产权、物价等六个部门的职能，组建市场监督管理局。而湖北省政府近期发文，明确在市州加快推进工商、质监、药监、知识产权保护等部门职能整合改革试点。福建省自贸区（福州、厦门和平潭）也进行了改革尝试。其中，福州在综合监管和执法局加挂知识产权局牌子；平潭在市场监管局加挂知识产权局牌子，负责商标、专利、版权的综合行政管理和执法工作。
由此可以看出，目前全国各省对知识产权综合管理改革模式各异，从改革效果看，也不尽相同。深圳综合监管体制改革后，知识产权综合执法始终保持较大力度，商标案件查处力度不减、案件数量持续增长；同时查处专利、版权案件实现翻一番。而上海浦东新区在改革后，2015年查处的商标案件数量和罚没款分别比2014年下降90%和97%，降幅均为各区（县）之首。2015年查办商标案件共17件，仅为2014年的十分之一，减少了154件；罚没款10.73万元，比2014年减少343.39万元。
三、我国知识产权综合管理体制改革趋势分析
《中共中央国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》明确指出，在有条件的地区系统推进全面创新改革试验，授权开展知识产权等改革试验。按照中央精神，上海、苏州、厦门等地已经积极主动地进行了知识产权领域改革尝试。此外，国务院于2015年印发了《关于新形势下加快知识产权强国建设的若干意见》。今年，全国各省区市正依照此文件，制定本地的“知识产权强省”实施意见。各地制定的意见中，大多含有“开展知识产权综合管理试点改革”内容。
目前，世界知识产权组织188个成员中，实行专利、商标和版权“三合一”管理的有74个，包括英国、加拿大、新加坡、俄罗斯等；实行专利和商标“二合一”管理的有107个，包括美国、德国、日本等发达国家；而实行专利、商标和版权分散管理的，仅有荷兰、柬埔寨、朝鲜、埃及、希腊、沙特阿拉伯和我国7个国家。
从上述各省对知识产权综合管理试点改革的实际行动，以及从国家有关部委高层的发声来看，似乎“知识产权综合管理改革”势在必行。
四、我国知识产权综合管理体制改革的思考
笔者认为，知识产权改革综合管理改革，有利于统筹制定知识产权规划政策，优化整合知识产权公共服务资源，提高办事效率，降低社会成本，不论是“二合一”，还是“三合一”，都是符合国际通行的监管惯例。但问题是，怎么改、如何改，应由哪个部门主导，这是需要思虑和解决的问题：
（一）从职能定位看，知识产权的创造、运用和管理，与市场主体息息相关、与商品密不可分、与市场监管属同一过程。目前，全国各地按照“改革市场监管体系，实行统一的市场监管”的要求，正在积极推进市场综合监管体制改革。知识产权保护和管理是市场监管的重要组成部分，知识产权综合管理改革理应在统一市场监管体系框架下进行。
（二）从执法效果看，目前工商和市场监管部门执法力量较强，而专利等部门在基层没有执法力量、或执法力量较弱。在全国范围内尤其是在基层重新单独组建专利、商标、版权等知识产权保护队伍不现实，也与统一监管、综合执法的发展方向相背离。目前，深圳、福建自贸区平潭片区、浙江义乌等地将知识产权保护和管理纳入到市场监管部门，成效明显，取得了可复制可推广的经验。反观上海浦东新区的改革，理论上其改革时间最晚，其可借鉴的改革经验应该最多，不过，从近一年来的改革成效看，效果却不尽如人意，主要表现在：综合执法案件数量的下降、影响全市专项执法整治工作的统一行动、产生了不正当竞争与商标执法方面的执法交叉、新部门难以依托“全国一张网”加强事中事后监管、对权利人举报投诉反应迟缓等。
（三）从国外情况看，尽管世界知识产权组织的成员中，大多数国家均实行专利、商标、版权统一管理，但其知识产权部门并非独立职能部门，而是隶属于经济管理或司法部门，如美国专利商标局设在商务部，日本知识产权特许厅设在经济产业省，德国专利和商标局隶属于司法部，英国知识产权局是英国贸易工业部的执行机构之一，法国工业产权局隶属于经济财政与工业部，澳大利亚的版权局隶属于司法部、知识产权局隶属于联邦工业、旅游和资源部。
（四）从国家政策方针看，2014年6月4日，国务院下发了《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》，提出“改革监管执法体制”“整合优化执法资源，减少执法层级”“解决多头执法”“整合规范市场监管执法主体”“不同部门下设的职责任务相近或相似的执法队伍，逐步整合为一支队伍”“探索综合设置市场监管机构，原则上不另设执法队伍”。对于知识产权的保护，重点是执法保护，应适应于上述意见。此外，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确要求“重大改革应于法有据”，“实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权”。目前，国务院有关部门正在加快制定“知识产权综合管理改革试点方案”，各地应按照国家统一部署开展相关工作。
综上，笔者认为：将商标、专利、版权综合执法统一并入大的综合市场监管格局中，通过市场监管局统一调配包括知识产权执法力量在内的各种市场监管执法力量，形成相互配合协作的格局，以实现执法资源集约化、效能化，最大程度提升知识产权保护实效。