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浅论市场主体后续监管

存在问题及对策建议

吉林省工商行政管理局  孟凡涛

2014年以工商登记为切入点的商事制度改革，放宽了企业登记门槛，极大地激发了市场主体活力，新增市场主体的体量呈现井喷式增长。“宽进”在激发市场的活力，催生大量市场主体的同时，也给“严管”带来了空前的压力，工商部门在市场监管中出现了大量问题，后续监管措施亟待跟进。

一、商事制度改革后，后续监管存在的困难和问题

（一）涉及改革的法规和政策出台滞后

由于商事制度改革涉及面广，需要修改、废止多部法律、法规和行政规章，出台具体实施细则，还需多部门的协同配合，在实际操作中必然会出现“空档”。而在这次商事制度改革中，国家、省级各个部门配套的实施意见和操作规范出台得不够及时或不够完备,影响到了工商部门对市场主体“严管”的效果，也对工商执法效能产生了不良的影响。一是法律修订有“空档”。商事制度改革涉及的法律法规较多，需要逐部修订相关的法律法规，这需要一定的时间过程，在这期间，工商部门行政执法易出现法律适用把握不准和争议；二是后置审批有“空档”。商事制度改革实行“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”及强化行业监管原则，如果相关许可的审批通过率不高或手续仍然复杂，势必造成一些经营户在没有办全审批许可手续的情况下“抢跑”开业，造成监管乱象。

（二）市场主体的迅猛发展，使得监管难度加大，方向发生转变

商事制度改革降低了登记门槛，为广大创业人士打开方便之门的同时，也带来许多新的难题，给工商部门监管带来“变化”。一是监管模式发生变化。改革前工商监管模式主要依靠日常巡查为主、经济户口为辅的网格化监管模式。商事制度改革后，巡查制改为抽查制，平时监管人员主要是依靠全国企业信用信息公示系统查询市场主体的经营范围、企业年报信息及许可审批信息。由于年报过程中，市场主体不能及时履行公示义务，监管人员掌握的信息缺乏真实性，这就需要加大抽查范围及覆盖面，及时掌握市场主体的实际经营状况，无形中给监管增加了难度和成本；二是执法方向发生变化。实缴改为认缴后，会产生一些“皮包公司”、“空壳公司”，一些不法分子会借开公司、办企业为由，行洗钱、诈骗之实，现有的监管手段无法对这类公司进行有效监管，同时改革前对市场主体的监管主要是查处的抽逃注册资本、逾期未办理年检、超范围经营等类型的案件为主，而实行商事制度改革后，监管执法办案方向必然会向产品质量、反不正当竞争、商业贿赂等领域转移；三是行政指导发生变化。监管人员在做好监管工作的同时，更要转变角色做好改革“引导员”，一方面要对商事制度改革、年度报告制等新制度进行相应的行政指导，另一方面更要积极引导市场主体自主经营、诚信经营，营造诚实守信的市场经营环境。

（三）企业经营异常名录制度实际应用中的约束力不强，缺乏后续监管力度

在商事制度改革开始后，传统行政监管手段逐步向注重信用监管手段转变，而企业经营异常名录制度是实施信用监管的手段之一。但从近一年的施行结果来看，企业经营异常名录制度目前给予企业的信用约束力太低。在实际操作过程中，企业因为未及时进行年报公示或者其他几种方式而被列入经营异常名录后，办理银行或者招标等相关经营活动时是会受到影响，但被移出异常名录后，企业的信用等级在其他部门并没有降低，又恢复到列入前，这会给企业造成一种错觉，列就列入，反正移出后不会受到影响，同时经营异常名录的联合惩戒机制尚为形成，震慑力明显不足。

（四）信用监管需要强大的信息平台，信息归集滞后，各地发展不平衡

以企业信用信息公示系统为依托的信用监管平台已经建立，但在上线运行一年多的时间里，以系统为依托的信用监管没有产生预期的约束力。一是各地、各部门之间在信息归集上不畅通，存在藩篱。各部门之间对信息共享的认识存在误区，由于害怕本部门的利益受到损害，缺少打破信息共享藩篱的决心和勇气；二是共享有“空档”。商事制度改革需要强大的信息公示平台予以支撑，由于各部门认领、反馈、上传、交换相关信息存在一定滞后性，行政许可、监管等信息有时不能及时整合、对接，容易产生监管漏洞。

（五）商事制度改革后，监管人员改革意识淡薄，素质亟须提高

商事制度改革开始后，工商法律法规进行了大幅度修改，并颁布了与改革相配套的新的行政法规，这些法律法规促进工商监管方式不断创新，同时由于各地机构改革，职能合并转换，人员分分合合，造成我们部分监管人员出现工作方向不明、职能边界不清，队伍思想不稳等问题，并对信用监管存在误区，没有跟上改革步伐，人员素质、思想作风亟需提高。因此，要落实好改革政策，实现监管到位，必须做好监管人员的后续培训工作。

二、完善后续监管的几点对策建议

目前商事制度改革已经全面铺开，“宽进严管”的监管模式已经替代传统的监管模式，信用监管已经开始产生效力，但在实际监管工作中还是存在问题。现结合上面所提到的问题及工商部门工作实际，对如何加强后续监管，提出以下几点对策建议。

（一）继续强化“宽进严管”的后续监管新模式，使“宽进严管”真正深入人心。一是要迅速转变监管人员的理念。要改变过去以许可审批替代监管的惯性思维，变前端控制为后端控制，变静态监管为动态监管，充分预见市场主体监管执法可能会出现的问题、难题。要以国发62号《 国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》为依据，梳理监管事项，形成权责清晰的信用监管新模式；二是加快转变监管方式，不断创新“宽进严管”新模式。坚持专业化监管与社会监督相结合，借助社会组织、行业协会、专业机构，群策群力，积极有效地实施监管，借助全国企业信用信息公示系统整合其他行政部门的信息资源，形成信息资源共享，构建企业自治、行业自律、政府监管、社会监督的社会共治新格局，真正形成“一处违法，处处受限”的联动式监管模式；三是加强监管人员力量投入。加强监管力量配备，确保后续监管跟上改革步伐，同时加强对监管队伍的业务培训，使其尽快适应商事制度改革后新的监管需求。

（二）建立完善的企业后续监管体系。一是加强市场主体后续监管法律问题研究。建立市场主体监管法律专业化课题攻关制度，对后续监管的重大课题，采取全员参与、重点推进的办法进行集中攻关，形成专业调研报告，查处一批企业违法典型案件，指导建立行业规范；二是重视监管队伍建设。重视法律法规知识更新，不断提高执法监管人员法规运用、财务检查技能，提高干部队伍适应改革、解决新问题、开拓新领域、查办复杂案件的能力和水平。三是贯彻落实“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的“四谁”监管模式，厘清各部门之间的责任边界，实现无缝化监管。

（三）加快“社会诚信体系”建设，探索建立跨部门的新型监管执法联动机制。一是建立信用联动机制，整合部门市场监管职能、厘清监管执法权责、建立新型监管执法联动机制，以“全国一张网”建设为契机，推进相关行政部门间的信用信息共享应用。畅通公众查询市场主体诚信状态、优良诚信记录或相关监管部门对其发出警示信息的渠道，形成监督效应，体现信用信息服务社会的价值。二是建立信用评测机制，大力推进行业自律和社会监督，促进企业信用体系建设。积极倡导市场主体诚信经营的理念，强化企业自我约束、自我管理、注重信用的意识。三是建立信用约束机制，发挥好企业经营异常名录制度和严重违法失信企业名单制度的信用约束作用。将信用约束机制建立在“一处失信，处处受制”的原则上，着重围绕拓展信用信息在证券、金融等领域的广泛应用，健全并落实对失信企业及相关责任人的惩戒措施。

（四）加大行政指导的社会效力，强化社会舆论监督作用。一是加大宣传商事制度改革宣传力度，营造良好氛围。充分利用广播、电视、报刊、网络等新闻媒体，宣传商事制度改革的意义、内容和具体的政策措施，让部门、企业、群众参与改革，关注、理解和支持改革工作；二是加强引导，提高群众防范意识。针对一些不法分子以开公司、办企业为名，行洗钱、诈骗的现象，教育群众与对方交易时要先了解对方实力，必要时要到相关部门查询企业出资情况、经营情况等；三是加大行政指导，发挥社会监督作用。完善举报机制，激发公众举报违法违规行为的积极性；充分发挥媒体作用，对违法经营行为进行曝光，不断加大媒体对违法经营行为的干预力度，引起社会关注，达到震慑作用。

（五）加快对现有法律法规的修改和完善，消除法律层面上的漏洞。商事制度改革后，一些相关法律法规没有修改或废止，这已经严重制约改革的步伐，要以国发62号《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》为依托，厘清部门间责任，尽快完善与改革相适应的法律法规。各地工商部门要在“一条例、六规章”的基础上，完善法规规章的配套实施细则，并在“全国一张网”的基础上，实现各部门间的企业信息资源共享，完善企业信用类别的划分。将信用类别共享给社会征信的各个部门，真正实现“一处失信，处处受制”，使信用监管约束机制落到实处。

（六）推广随机抽查、联合监管制度。市场巡查制对强化市场日常监管发挥过历史作用，但在目前改革形势下，巡查制已成为制约监管效能的瓶颈，其带来的监管随意性、效能不高、监管力量不匹配、执法风险等逐步显现出来。要按照国务院要求，大力推广“双随机”抽查，在实施监管过程中要公布检查事项目录、实行随机抽查被检查对象、随机选派检查人员的“双随机”机制，研究制定相关办法、程序，做到抽查个别、了解多数，处罚一处、警示一片，以点代面促进行业自律，提升监管效能，避免行政机关职能错位和越位，弥补因执法力量不足、市场主体数量分布不均等引发的监管不到位，有效降低执法风险。同时，推动政府建立市场主体准入到退出的全过程信用约束机制，充分运用经营异常名录制度和严重违法失信企业名单制度，细化两个名单限制措施目录，建立跨行政部门诚信激励和失信惩戒机制，对守信企业予以支持和激励，对失信主体予以限制或制止。