禁塑执法实践与立法探讨
作者：张永存、 许 冰 更新时间：2016-04-28 15:35:56
“禁塑”执法实践与立法探讨
吉林省工商局市场处:张永存、 许冰
党的十八届五中全会提出，创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展五大发展理念。吉林省高度契合中央提出的五大发展理念中的绿色发展、创新发展理念，构建聚乳酸制品生产-材料改性-原料聚合的产业链，通过实施“禁塑”，创造终端绿色发展需求，拉动上游产业创新发展模式。2014年2月，我省颁布了全国第一个在省级范围内全面“禁塑”的法令《吉林省禁止生产销售和提供一次性不可降解塑料购物袋、塑料餐具规定》（吉林省人民政府第244号令），并于2015年1月1日起正式实施。“禁塑令”的实施是我省推进绿色发展、创新发展的坚实一步，工商部门作为“禁塑”的主力军，做了大量扎实有效的监管工作。
一、我省开展“禁塑”的背景
一是从全球范围内看：美国、欧盟等国家和地区已经开始实施禁塑。美国西海岸旧金山市是美国第一个禁用塑料袋的城市，夏威夷是美国第一个全面禁用塑料袋的州；法国从2010年元旦起，在全国范围内禁用不可生物降解塑料袋；德国1991年就颁布了《包装条例》，严控塑料袋，81%的德国消费者基本不使用塑料袋；2006年7月，意大利政府立法对塑料袋生产商实行“课税法”，国家征以重税，以遏制塑料袋的生产。
二是从国内情况看：2007年12月国家颁布了“限塑令”（国办发2007[72]号），规定从2008年6月1日起在全国范围内禁止生产、销售、使用厚度小于0.025毫米的塑料购物袋，并对厚度达标的不可降解塑料购物袋的销售和使用进行了一定限制。2013年12月国家发改委等9部委联合发布了《关于深化限制生产销售使用塑料购物袋实施工作的通知》，鼓励有条件的地区在执行“限塑令”的基础上，结合本地实际情况制定细则或地方条例（办法），细化要求，提高标准，逐步探索““禁塑””的可能性。
三是我省 “禁塑”探索：我省积极探索、研发出了不可降解塑料的替代品：聚乳酸可降解塑料。聚乳酸为多用途可堆肥的高分子聚合物，是本世纪最具发展前景的生物基高分子材料，来源于生物质并可在自然环境中完全降解，具有低碳绿色安全和应用领域广泛的特性。目前，中粮集团年产3万吨聚乳酸、长春宸泰年产1万吨聚乳酸项目已经开工建设，聚乳酸可降解塑料袋、餐具生产企业已达到27户，2015年可降解塑料制品市场供应量4200多吨，我省已成为全国最大的聚乳酸制品生产基地和应用市场。“禁塑”紧紧契合了中央提出的绿色发展和创新发展理念，打造我省全新空白产业，促进产业结构转型升级。
二、工商部门“禁塑”执法实践
禁塑令颁布实施以来，面对消费者传统消费习惯难以改变、“禁塑”宣传有待加强、不可降解塑料袋替换产品价格偏高等问题，全省工商（市场监督）部门克服困难，迎难而上，采取多项措施，推动“禁塑”工作深入开展。
（一）加强了“禁塑”执法培训。
1、省工商局编印了1万份《禁塑监管手册》，下发到基层执法人员手中，为监管人员执法提供法规政策保障。
2、2015年组织了一期230人参加的禁塑执法培训班，对全省“禁塑”执法业务骨干进行了现场培训。
3、我们还采取了赴各市州巡回培训等方式看，培训执法人员3000多人次，现在都在一线执法前沿，形成了强有力的执法力量。
（二）建立“禁塑”工作责任制。
1、落实市州政府 “禁塑”工作主体责任。配合省发改委制定了《市州政府禁塑令执行情况绩效考核管理量化考评表》，对市州政府进行量化考核，落实各地政府落实“禁塑”工作责任，建立协调机制，细化分解落实工作任务,确保“禁塑”工作取得实效。
2、落实各级工商（市场监督管理）部门监管责任制。实行了基层分局(所)分片包干的做法，一级抓一级，层层抓落实，严格落实属地监管责任，按照职能分工开展工作。
3、落实市场、商场开办者为禁塑第一责任人。落实市场、商场开办者的“禁塑”管理责任，督促开办者建立管理台帐，自律经营。
（三）开展专项市场检查。省工商局制定了详细的监督检查工作方案，仅2015年1年时间就开展4次大规模的专项执法检查，出动执法人员67812人次，出动执法车辆15248台次，检查各类市场主体21.3万户次，签订“禁塑”承诺书88956份，下达责令整改通知书19998份。各地工商（市场监督管理）部门共对1643户大型商场（超市）进行约谈，被约谈商户都已经改正了违规行为，经销或提供了可降解塑料制品。
（四）开展塑料制品质量抽检，对发现的销售和提供不可降解塑料制品进行立案查处。下发了2015年度全系统塑料袋抽检工作计划，按照《聚乳酸制品通用技术标准》（DB22/T/2106-2014）、《聚乳酸制品中聚乳酸含量测定》（DB22/T/2105-2014）和相关国家标准，对销售塑料袋的经营者开展抽检执法行动。截至2015年底，共抽检塑料制品1821批次，对发现的不可降解塑料制品全部进行了立案查处，共查办违反 “禁塑令”的案件2075件，收缴罚没款12.65万元。
（一）《禁塑令》中职责分工不清晰。“禁塑”工作中各级政府的领导责任、牵头部门、工作经费保障、经营者的主体责任等都没有在《禁塑令》中加以确认，不利于“禁塑”工作的落实。
（二）源头执法监管缺位。我省是首个实施“禁塑”工作的省份，外省生产的不可降解塑料制品通过物流、公路、铁路、网上销售等方式流入我省市场，源头缺乏管控。工商部门投入了大量人力物力财力，在市场上查处，单打独斗，没有形成监管合力，监管难度较大。
（三）违法者的违法成本偏低。《禁塑令》中规定，销售不可降解塑料袋、塑料餐具的对个人处以200元以下罚款，对企业有违法所得的，处以1万元以上3万元以下罚款，没有违法所得的，处1000元以上1万元以下罚款，提供不可降解塑料袋、塑料餐具的，个人处以100元以下罚款；企业处500元以上，5000元以下罚款，处罚力度明显偏低，远低于商家的违法收益和工商部门的执法成本，不足以震慑违规行为。
（四）发现不可降解塑料制品只能罚款，不能将其没收。按照《行政处罚法》第13条的规定（尚未制定法律、法规的，人民政府制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚），《禁塑令》不能设定“没收”条款，工商部门对销售或提供不可降解塑料袋、塑料餐具的违法行为只能罚款，不能没收，经营者仍然继续销售不可降解塑料袋，增大了执法难度。
（五）对不建立进销货台帐的经营者和市场主办方没有罚则。“禁塑令”第9条第2款规定，经营者应当建立相关塑料制品进货和销货台账，具体记录进货、销售和提供的渠道、目录、日期和数量，但并没有对不建立台账的的经营者有具体的处罚条款，执法中只能引导、告知，没有强制措施，部分拒不建立台账的经营者经营的商品来源不明，去向不清。
（六）“禁塑”范围不明晰。《禁塑令》第二条规定：一次性不可降解塑料购物袋、一次性不可降解塑料餐具，是指用石油基原料生产的用于消费者盛装提携物品的，在自然环境或堆肥条件下不可降解的一次性塑料薄膜袋制品，和一次性塑料餐盒、托盘、杯、碗、碟等食品容器。《禁塑令》对生活中常用的平口袋、塑料吸管、杯盖、淋膜纸杯、垃圾袋等塑料制品是否属于“禁塑”范围内并没有明晰的规定，给一线执法人员造成困扰。
四、“禁塑”立法探讨
(一)进一步加强“禁塑”工作的组织领导，确保“禁塑”工作落实。
1、明确各级政府的职责。应规定县级以上人民政府对本行政区域内禁止生产、销售或者提供不可降解塑料制品工作负责，统一领导、组织、协调本行政区域内的禁止生产、销售或者提供不可降解塑料制品工作。
2、明确“禁塑”工作的资金来源。各级人民政府应将禁止生产、销售或者提供不可降解塑料制品工作所需经费纳入本级财政预算。
3、将“禁塑”工作纳入绩效考核。各级人民政府“禁塑”工作情况应纳入各级人民政府绩效考核指标体系进行考核，使各级政府加强对“禁塑”工作重视，督促工作进一步落实。
（二）进一步厘清各部门工作职责，形成执法合力。
由于“禁塑”工作范围大，头绪多，通过地方法规的形式明确个部门工作职责，有利于消除执法盲区，有利于“禁塑”工作的顺利开展。
1、确定“禁塑”工作牵头部门。
按照目前的工作实际，应确定省发改委代表省政府负责组织协调全省的禁塑工作。
2、各部门按职责分工各负其责。
质量技术监督部门、工商行政管理部门按照职责，分别对生产经营者生产、销售或者提供塑料制品的行为实施监督管理，依法查处违法违规行为。
食品药品监督管理部门按照职责，对餐饮、医疗机构、药店等场所中的经营者销售或者提供塑料制品的行为实施监督管理，依法查处违法违规行为。
城市管理行政执法部门按照职责，对早市、夜市、农村大集等露天市场中经营者销售或者提供塑料制品的行为实施监督管理，依法查处违法违规行为。
环境保护部门按照职责，开展防治不可降解塑料制品污染及其相关监督管理工作。
商务部门按照职责，督促商贸企业加强行业自律，依法开展经营活动。
其他有关部门和单位按职责，做好禁止生产、销售或者提供不可降解塑料制品的监督管理、宣传教育等其他工作。
（三）进一步加大处罚力度，有效震慑违法经营者。
1、增加对不建立进销货台账经营者的处罚条款。解决目前经营者拒不建立进销货台账，执法部门没有强制措施的问题，应在《条例》中规定：塑料制品销售者或者提供者未按规定建立或者保存进销货台账的，应由监督管理部门责令限期改正，并处一万元以下罚款。
2、增加没收条款，加大对违法经营者的处罚力度。解决目前执法中没有没收条款，违法者违法成本偏低的问题，应在《条例中》规定：
一是销售不可降解塑料制品的，由监督管理部门责令停止销售，并没收违法销售的产品；对违法销售不可降解塑料制品货值金额不足二千元的，处五千元以下罚款；货值金额二千元以上的，处五千元以上五万元以下罚款；有违法所得的，没收违法所得。
二是在商品销售、商业服务等活动中提供不可降解塑料制品的，由监管部门责令停止提供，并没收违法提供的产品，对违法提供不可降解塑料制品货值金额不足二千元的，处三千元以下罚款；货值金额二千元以上的，处三千元以上三万元以下罚款。
三是销售或者提供不符合本省地方性标准的可降解塑料制品的、销售或者提供没有报告产品信息的可降解塑料制品的由监督管理部门责令限期改正；逾期不改正的，对违法销售或者提供的塑料制品货值金额不足二千的，处三千元以下罚款；货值金额二千元以上的，处三千元以上三万元以下罚款。
3、明确市场主办方、商场开办者为“禁塑”第一责任人。
市场、商场开办者与一般的经营者不同，除了又要一般经营者的责任担当外，还是市场、商场的直接管理者，明确市场、商场开办者作为“禁塑”工作的第一责任人，可以进一步增强市场、商场开办者的红线意识，震慑场内违法行为，有利于发挥市场、商场开办者的直接管理作用。可以在条例中做如下规定：
明确商场、市场开办者为禁止生产、销售或者提供不可降解塑料制品工作的第一责任人，应加强对经营者和消费者的宣传教育，对本商场、市场中经营者销售或者提供的塑料制品行为进行监督，对发现违反法规的行为应及时制止，制止无效或发现重大违法行为的，应当立即报告监督管理部门处理。
对市场主办方或者商场开办者未履行下列义务的应由监督管理部门对其处以二千元以上三万元以下罚款；情节严重的，监督管理部门可以加处一至二倍罚款。一是对商场、市场开办者允许经营者在本商场、市场内销售或者提供本条例禁止的塑料制品或者未履行监督职责的；二是一个月内本商场、市场三个以上的经营者或同一经营者三次以上因违反本条例受到处罚，仍未改正的；三是监督管理部门已经对经营者下达整改通知，逾期仍未改正的。
（四）进一步明确“禁塑”范围，建立“禁塑”目录。
“禁塑”是一项长期工作，为保护环境，随着工作的推进，可降解塑料替代产品的逐步研发，越来越多的不可降解塑料制品将被禁止生产、销售和提供。所以除一次性塑料购物袋、连卷袋、平口袋、提携袋；一次性塑料餐盒、碗、盘（含托盘）、碟、刀、叉、勺、杯（含内淋膜纸杯）、杯盖、吸管外，应建立禁止生产、销售和提供不可降解塑料制品目录，禁止生产、销售和提供的不可降解塑料制品目录，由省人民政府制定，并向社会发布。